مصاحبۀ اختصاصی با دکتر محمد امین احمدی، عضو سابق کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی

 

آقای دکتر شما عضو کمیسیون نظارت بر تطبیق قانون اساسی بودید. پس از تصویب و توشیح قانون اساسی جدید، نگاه‌های متفاوتی به این قانون وجود دارد. برخی‌ها قانون اساسی کنونی افغانستان را از بهترین قوانین اساسی در منطقه محسوب می‌کنند؛ اما شماری دیگر، ایرادهای تندی بر این قانون دارند و آن را “ناقص” می‌خوانند. شما به عنوان یک استاد دانشگاه و یک مقام حکومتی مسوول، در این باره چه باوری دارید؟

اگر بخواهیم قانون اساسی کنونی افغانستان را با قوانین اساسی کشورهای منطقه قیاس کنیم، به استثنای قانون اساسی پاکستان که در آن‌هم نظام دموکراتیک، مردم‌سالار و در عین حال فدرال پیش‌بینی شده و نظام‌شان هم پارلمانی است، قانون اساسی ما از بهترین قوانین منطقه است. چون رژیم‌هایی‌که ما در کشورهای منطقه داریم، غالباً رژیم‌هایی اقتدارگرا و غیر مردم‌سالار و نظام‌های‌شان هم نوعاً اقتدارگرا و غیر مردم سالار است. انواع و اقسام انحصارگرایی در نظام‌های آن‌ها وجود دارد؛ اما در قانون اساسی افغانستان، انواع و اقسام انحصارگرایی به میزانی زیاد نفی شده­اند. از این جهت قانون اساسی افغانستان، پیشرفت‌ بسیار مهمی برای کشور ما محسوب می‌شود. اگر ما این قانون اساسی را نمی‌داشتیم، نوع نظام سیاسی ما هم کاملاً اقتدارگرایانه و انحصارگرایانه بود که باعث تداوم مشکلات می‌شد و ما نمی‌توانستیم در چارچوپ قانون اساسی انحصارگرایانه و اقتدارگرایانه و غیر مردم‌سالار مشکلات ملی خود را حل کنیم؛ جنگ، درگیری و مشکلاتی که ما داشتیم، پیش از پیش تداوم پیدا می‌کرد و این ممکن به فروپاشی کامل کشور می‌انجامید. از این لحاظ، قانون اساسی ما قانونی کم‌نظیر در سطح منطقه محسوب می‌شود.

اما قانون اساسی ما بدون مشکل هم نیست؛ چنانچه هیچ قانون اساسی‌یی نمی‌تواند کامل متولد ‌شود. قانون اساسی ما محصول چانه‌زنی‌های جوانب گوناگون پیرامون مسایل ملی ما بود. طرف‌های درگیر در لویه جرگۀ قانون اساسی، پس از چانه‌زنی‌های بسیار، به نحوی روی این قانون سازش کردند. بنابراین، قانون اساسی ما یک قانون برآمده از توافق و سازش ملی است. از این لحاظ، کوشش شده نگاه‌های متفاوت و گوناگون در آن حد اوسط پیدا کند.

مشکلات قانون اساسی را می‌توان در سه محور خلاصه کرد:

نخست. ما در قانون اساسی خود یک نظام ریاستی بسیار مقتدر پیش‌بینی کرده‌ایم که در این نظام مقتدر رییس‌جمهور هم رییس دولت هست و هم رییس حکومت؛ بنابراین رییس‌جمهور دو صلاحیت بسیار کلان و خطیر را بر دوش دارد. رییس‌جمهور در بخش اداری نیز از صلاحیت‌های بسیار وسیع برخوردار است. طبق قانون تمامی مأموران عالی‌رتبۀ دولتی در تمامی ولایت‌ها از سوی رییس‌جمهور تعیین می‌شوند. این مسأله قدرت و صلاحیت رییس‌جمهور را شدیداً بالا برده است؛ در برابر رییس‌جمهور صلاحیت وزرا و دیگر بخش‌ها بی‌اندازه ضعیف شده است و این یک مشکل بزرگ است که ما در قانون اساسی خود داریم و این سبب شده است که نظارت پارلمان از رکن اصلی حکومت کمتر شود و هم­چنین خود رئیس حکومت در رابطۀ نزدیک و تنگاتنگ با شورا قرار نداشته باشد و همکاری و هماهنگی لازم میان حکومت و شورا به وجود نیاید. چون بر بنیاد این قانون، رییس‌جمهور حتی به عنوان رئیس حکومت؛ به جز در موارد جرایم سنگین، مورد نظارت مجلسین شورای ملی واقع نمی‌شود و در ارتباط نزدیک با آن کارها و مسوولیت­های خود را انجام نمی­دهد.

دوم. یک نظام نسبتاً متمرکز مشکل دوم قانون اساسی ماست. به این معنا که نظام اداری بر اساس ادارۀ مرکزی تعریف شده است و به موجب نفس ادارۀ مرکزی، نقش مشورتی شورای ولایتی و صلاحیت‌های بسیار گستردۀ رییس‌جمهور در تقرر و عزل مأموران عالی­رتبۀ دولت در ولایات و ولسوالی­ها سبب شده­اند که صلاحیت حکومت‌های محلی در برابر حکومت مرکزی بسیار ضعیف باشد.

در واقع اگر ما این دو مشکل را بررسی کنیم، به این نتیجه می‌رسیم که اگر ما نظام ریاستی شدیداً متمرکز نمی‌داشتیم، می‌توانستیم نظام بازتری داشته باشیم. مثلاً: اگر ما یک نظام پارلمانی می‌داشتیم که در رأس آن یک صدراعظم قرار می‌داشت، طبیعتاً صلاحیت‌ها به نحوی توزیع می‌شد و حکومت متمرکز می‌شد روی کارهای اجرایی و مدیریتی کشور؛ صلاحیت‌های کلان و رهبری کشور بر عهدۀ رییس‌جمهور باقی می‌ماند. این مسأله هم سبب توزیع قدرت می‌شد و هم سبب می‌گردید که هر کدام به نحوی مؤثرتر وظایف­شان را انجام دهند. پارلمان هم قدرت تعیین کننده‌گی و نظارتی بیشتری می‌داشت و رییس‌جمهور هم مقامش محفوظ می‌ماند. هم­چنین اگر صلاحیت حکومت و یا تقرر تمامی مأموران عالی­رتبه جزو صلاحیت­های رئیس­جمهور قرار داده نمی­شد و نقش شورای ولایتی به ارایۀ مشوره به حکومت محلی محدود نمی­گردید، امکان توسعۀ صلاحیت‌های حکومات محلی مخصوصاً با این حکم قانون اساسی که از طریق وضع قانون حکومت مرکزی صلاحیت­های بیشتری به حکومات محلی می‌دهد، ممکن بود. هرچند در حال حاضر هم ما نتوانسته­ایم حتی از ظرفیت­های قانون اساسی موجود در توسعۀ صلاحیت­های حکومت­های محلی و تشکیل آن بر مبنای قانون اساسی و حل برخی مطالبات مردم از جمله تشکیل واحدهای اداری بر اساس وضعیت جغرافیایی، اقتصادی و پیوندهای فرهنگی و اجتماعی بهره ببریم.

سوم. مشکل دیگر قانون اساسی افغانستان در بحث “نظارت و کنترل از رعایت قانون اساسی” است. در بسیاری کشورها معمولاً برای رعایت و تطبیق قانون اساسی، دادگاه قانون اساسی پیش بینی شده است. به جز در کشورهای “آنگلوساکسون”  که داری نظام قضایی و سنت قضایی با سابقۀ تاریخی طولانی و بسیار قدرتمند اند که در آنجا این صلاحیت به قضات محاکم و دادگاه عالی سپرده شده است. اما در سایر نظام‌های مردم­سالار دادگاه قانون اساسی از کنترل و رعایت قانون اساسی نظارت کرده و از صلاحیت‌ها و قدرت بالایی برخوردار می‌باشد. این دادگاه‌ ضمن این‌که دعاوی مهم و جدی میان قوه‌های سه گانه را حل و فصل می‌کند، قوانین مصوب قوۀ مقننه را بر اساس طرح دعوای قوای دیگر و حتی شهروندان عادی کشور، از جهت مخالفت و یا عدم مخالفت­شان با قانون اساسی بررسی و به دعاوی طرح شده رسیده‌گی می­کند، از تطبیق و رعایت قانون اساسی در پروسه‌های مثل انتخابات و… نیز نظارت می‌کند. این درحالی است که در قانون اساسی ما روی این مسأله به شکل متمرکز فکر صورت نگرفته است. ما این صلاحیت‌ها را بسیار پراکنده و متشتت ساخته‌ایم. بخشی از آن را که کنترل قوانین بر اساس قانون اساسی باشد، به دادگاه عالی سپرده‌ایم، بخشی دیگر از صلاحیت‌ها را نه به صورت چندان واضح به کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی سپرده­ایم و بخش نظارت از انتخابات و رسیده‌گی به دعاوی و شکایات انتخاباتی بی‌متولی مانده است. فقط گفته شده که برای برگزاری و نظارت از هرگونه انتخابات، کمیسیون مستقل انتخابات تشکیل می­گردد. اما معلوم است که این کمیسیون خود نمی­تواند مرجع رسیده‌گی به دعاوی و شکایات انتخاباتی باشد. لذا برای حل و فصل دعاوی انتخاباتی کمیسیون شکایات انتخاباتی را ایجاد کردیم. مسوولیت‌ها و صلاحیت‌هایی را که در دیگر کشورها به یک نهاد زیر نام دادگاه قانون اساسی اختصاص یافته است، ما سه پارچه کرده­ایم.

کسانی‌که نظام متمرکز را انتقاد می‌کنند، دو گزینۀ بدیل را برای اصلاح این نظام پیش‌نهاد می‌کنند: نظام فدرال و نظام پارلمانی. من نمی‌خواهم این دو گزینه را رد و یاهم تأیید کنم؛ اما به عنوان یک بحث مهم لازم می‌دانم رویش فکر شود. ما باید فکر کنیم که نظام پارلمانی می‌تواند برای غیرمتمرکز ساختن نظام و بسیج‌کردن مردم و حل مشکلات ملی و بروز مشکلات کلانی که حتی انتخابات نیز نمی‌تواند مانع آن‌ها شود و از وقوع آن ترس داریم، کار ساز واقع شود و یا خیر؟

این بحث باید فارغ از جناح‌بندی‌های سیاسی- قومی و شعارهای انتخاباتی، به یک مبحث دانشگاهی و کارشناسانه تبدیل شود. یک مسأله‌یی‌که بسیاری را نگران ساخته، جابجایی قدرت در نتیجۀ انتخابات است. چون ما یک رییس‌جمهور قدرت‌مند و با صلاحیت‌های بسیار بالا داریم، بنابراین همه نگران اند که چه کسی پیروز می‌شود و نتیجۀ انتخابات چه می‌شود. شمال از جنوب نگران است و جنوب از شمال؛ اما اگر ما نظام پارلمانی داشته باشیم و دو مقام وجود داشته باشد، نگرانی زیادی به وجود نمی‌آید. چون جابجایی قدرت کپسولی نیست که در یک جای متمرکز باشد. این می‌تواند نگرانی‌های ما را حل کند. بحث فدرالی ساختن نظام و یا غیرمتمرکز­ساختن آن به صورت بیش از آنچه در قانون اساسی فعلی آمده به منظور تأمین مشارکت مستقیم­تر مردم و حل معضلات ملی و غیر کپسولی ساختن قدرت که سبب انسجام و وفاداری بیشتر به کشور گردد، نیز باید مورد مطالعۀ جدی قرار گیرد و فواید و ضررهای آن سنجش و مقایسه شوند که کدام یک نفعی بیشتر برای کشور و مردم به بار می­آورد. در کل قانون اساسی ما قانون خوبی است. این قانون حد اقلِ زمینه را برای تفاهم ملی و ساخت یک دولت – ملت به وجود آورده و بسیاری از نگرانی‌های مردم افغانستان را رفع کرده، اما برای اصلاح هنوزهم جای دارد و از این لحاظ هنوز یک پروژۀ ناتمام است. البته در این راستا بحث دانشگاهی و کارشناسانه باید روی قانون اساسی صورت گیرد، نه صرف بحث­های سیاسی و جناحی.

 ابهاماتی در برخی مواد قانون اساسی وجود دارد که باعث شده از یک ماده چندین برداشت صورت گیرد. در نتیجۀ برداشت‌های متنوع از این قانون، جنجال‌ها و کشمکش‌هایی نیز بروز کرده است؛ کمیسیون نظارت برتطبیق قانون اساسی در این راستا چه کارهایی را کرده است. آیا این مسأله می‌تواند معضل باشد؟

اساساً این یک معضل نیست. اکثر کشورها با چنین مشکلاتی مواجه هستند. امریکا بیش از دوصد سال است که قانون اساسی دارد و به دلیل همین فاصلۀ تاریخی میان متن نخستین قانون اساسی آن‌ها و نیازها و مسائل جدید جامعۀ در حال تحول امریکا، با مواردی از ابهام و سکوت به مراتب بیشتر از افغانستان در این دورۀ طولانی مواجه بوده و هست. بنابراین، آن­ها در مسایل جدید بیشتر از ما نیاز به تفسیر دارند. کارشناسان امریکایی می‌گویند که در مسایلی ممکن ما تفسیر و برداشتی از قانون اساسی ارایه کنیم که مورد نظر نویسنده‌گان اولیۀ قانون اساسی ما نبوده باشد. فاصله میان مواد قانون اساسی و موارد بی‌شماری که روزانه اتفاق می‌افتد، پرناشدنی است. این فاصله از طریق نهادی که مسوولیت تفسیر قانون اساسی را دارد، پر شده می‌تواند. بنابراین، نهادی که متولی تفسیر از قانون اساسی است، بی‌اندازه مهم و حساس است.

 یکی از مشکلات ما این است که نهاد مسوول تفسیر قانون اساسی در خود قانون اساسی ما مشخص نشده است؛ اما در قانون تشکیل و صلاحیت کمیسیون که بر مبنای مادۀ 157 قانون اساسی که توسط مجلسین شورای ملی وضع و تصویب شده است، نهاد مسؤول تفسیر قانون اساسی مشخص شده که کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی می‌باشد. لکن در مورد صلاحیت­های این کمیسیون نیز مشکلاتی وجود دارند:

 اولاً مسوولیت و صلاحیت تفسیر قانون اساسی را که اصولاً راهکار مؤثر برای حل منازعات قوای سه‌گانه خواهد بود، باید همۀ نهادها بپذیرند که متأسفانه قوۀ قضائیه به دلیل صدور یک قرار قضایی علیه آن، نپذیرفته‌اند و دوم این که ضمانت اجرایی تصامیم کمیسیون و این­که چگونه می­توانند از طریق تفسیر قانون اساسی منازعات اساسی قوا را حل کند، در قانون و طرزالعمل‌های مربوط واضح نیستند. هم­چنین، جایگاه کمیسیون و اعضای آن و امتیازات آن‌ها در نظام اداری کشور، آن‌گونه که باید تعریف و تعیین نشده است. در حالی­که نظر به وظایف ذاتی خود به طور خاص تفسیر قانون اساسی و حل منازعات اساسی نهادهای دولت و نظارت از تطبیق احکام قانون اساسی توسط آنها، عملاً آن را در حد بالاتر از نهاد قضایی که دعاوی عادی را حل و فصل می‌کند، قرار می­دهد. در واقع، صلاحیت تفسیر که به نوعی تداوم توسعۀ قانون اساسی است، بر اساس اصل برتری قانون اساسی بر قوۀ مقننه، حتا صلاحیت قوۀ مقننه را در امر قانون­گذاری تحت تأثیر قرار داده و محدود می­کند. در واقع مسوولیت این کمیسیون بسیار خطیر است؛ بنابراین ترتیباتی که برای اعضای دادگاه عالی در نظر گرفته شده تا غیر سیاسی بودن و مستقل بودن آنها را تضمین کند، برای اعضای این کمیسیون نیز لازم است که در نظر گرفته شود. ما در دادگاه عالی داریم که هر عضو برای مدت 10 سال تعیین می­شوند و برای بار دوم تعیین نمی‌شوند و در صورتی­که به وظیفۀ دیگر نپردازند از امتیاز مادام‌العمر برخوردار هستند؛ این‌جا هم باید چنین باشد.  چرا چنین شود؟ به خاطری که این نهاد باید غیرسیاسی شود. اگر اعضا برای بار دوم انتخاب شوند، نهاد سیاسی می‌شود. چون اعضا فکر می‌کنند، برای این‌که بار دوم انتخاب شوند، باید خاطر جریان‌های سیاسی مؤثر در حکومت و مجلس نماینده‌گان را داشته باشند. تعیین اعضا برای 10 سال باشد و امتیازات مالی مادام­العمر، مصونیت شغلی و استقلال مالی برای اعضا می­آورد و این سبب می­شود که آن‌ها مستقل بمانند.

علاوه بر این، افرادی‌ که در کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی انتخاب می‌شوند، باید در کار خود تسلط داشته باشند و تابع وجدان و دانش حقوقی خود باشند. چون به آن‌ها صلاحیتی می‌دهید که قانون اساسی را گُسترش می‌دهند. صلاحیتی می‌دهید که قدرت قوۀ مقننه که بالاترین قوه است را محدود می‌کنند. بنابراین، افرادی باید در کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی انتخاب شوند که در کارشان مسلط و خبره باشند؛ دانش حقوقی داشته باشند و حقوق اساسی و ارزش‌های آن را خوب درک کنند و از قدرت و شهامت بالایی هم برخوردار باشند.

به هرحال، این کمیسیون در دورۀ کاری کنونی خود تفسیرهایی از برخی مواد قانون اساسی بر اساس احالۀ نهادهایی‌که به موجب قانون صلاحیت احاله به این کمیسیون را دارند، ارایه کرده‌­ که در سالنامه­های کمیسیون به چاپ رسیده­ است و باقی مانده نیز در سالنامۀ سال 91 و 92 به چاپ خواهند رسید. مواردی بوده که بر اساس توافق جمعی قادر به تفسیر آن‌ها نشده‌ایم.

بحث ما متمرکز روی جایگاه ادارۀ عامه در قانون اساسی است؛ چه‌قدر قوانین اداری و خدمات ملکی افغانستان از جمله قانون کار، قانون کارکنان خدمات ملکی و… با قوانین بین‌المللی هماهنگ هستند. در زمینۀ اصلاح قوانین ناقص، چه کارهایی صورت گرفته و چه کارهایی باید صورت می‌گرفت که تا اکنون نگرفته است؟

ما با یک مشکلی‌ مواجه هستیم که تا اکنون قوانین‌مان نتوانسته‌ آن را حل کنند. ما نیروی ماهری داریم که باید در اداره جذب شوند. مادۀ  50 قانون اساسی می‌گوید که باید یک ادارۀ بی‌طرف، حرفه‌یی و کاملاً بروکراتیک را به وجود بیاوریم و افرادی را در آن استخدام کنیم که ظرفیت و توانایی بیشتری داشته باشند. کمیسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی برای تحقق همین هدف تشکیل شده و این دقیقاً در راستای قانون اساسی افغانستان است. در واقع، تشکیل این کمیسیون یک قدم بسیار مهمی است برای این‌که کشور را متحول کنیم. در حقیقت یکی از راه‌های ملت‌شدن هم این است که ما یک ادارۀ حرفه‌یی، غیرسیاسی و پاسخگو را ایجاد کنیم. لکن یکی از مشکلاتی که در این راه می‌بینم این است که ما نیروی ماهر کم داریم. نیروی ماهری که داریم هم از طریق قانون موجوده (قانون خدمات ملکی) تا حدود زیادی قابل جذب نیستند. زیرا در این قانون ما در کنار شرط تحصیلات عالی تجربۀ کاری را برای بسیاری از بست‌های دولتی گذاشته‌ایم. این تجربه هم معمولاً باید تجربۀ دولتی باشد. دقیقاً مشکل از این‌جا ناشی می‌شود. در دولت‌های ضعیف، ناکام و دولت‌هایی‌که اصلاً دولت نبودند، مدرک تجربۀ کاری برای بسیاری‌ها فراهم شده است. این درحالی است که در دورۀ طالبان، دورۀ مجاهدین و دورۀ اواخر قدرت داکتر نجیب، برای مدت دو دهه اصلاً ما دولت نداشتیم و سیستم آموزشی و تحصیلات عالی ما هم سقوط کرده بود؛ اما افراد مدرک و تجربۀ اسمی و غیر واقعی دارند. این آدم‌ها در نتیجۀ این قانون، بیشترین شانس را برای بالا آمدن دارند. اما کسانی که از تحصیلات مدرن برخوردار هستند و سویۀ تحصیلی‌شان هم بسیار خوب است، در چارچوپ این قانون جذب نمی‌شوند. در عوض افرادی که از گذشته‌ها هستند، می‌توانند برای خود 10 سال و 20 سال تجربۀ کاری درست کنند و در اداره جذب شوند. این یک ضایعۀ بسیار بزرگ است. وضعیت فعلی افغانستان در این قانون در نظر گرفته نشده است.

 سیستم مصاحبه برای گزینش افراد، سیستم خوبی است. اما متأسفانه عملاً در مصاحبه توجه به این‌که چه نکاتی در مصاحبه مطرح شود که توانایی واقعی یک فرد برای آن اداره ارزیابی شود، مدنظر گرفته نمی­شوند. عملی‌شدن این هدف، نیازمند نوعی نگاه در مقامات بالا و مقامات کمیسیون است که تا حالا (این نگاه) ایجاد نشده است.

این مشکل جدی درون سیستمی است. مشکلات از قبیل نفوذ افراد، واسطه و… هم هست؛ اما آنها خارج سیستمی می‌باشد که راه‌های موثر برای کنترل آنها وجود دارد.

نگاه شما به پروسۀ اصلاحات و تغییر در ادارۀ افغانستان چگونه است؟ بربنیاد اظهارات کارگزاران پروسۀ اصلاحات و تغییر، در ده سال گذشته کارهای زیادی در راستای پاسخگوسازی و مسوولیت‌پذیرساختن اداره‌های خدمات ملکی صورت گرفته، می‌خواهم ارزیابی شما را از این پروسه بدانم.

پاسخ به این پرسش نیازمند یک بررسی دقیق است که من چنین بررسی‌یی را ندارم. آمار تغییرات و بهبودی در اداره هم نزد من وجود ندارد. بربنیاد قانون، کمیسیون مستقل اصلاحات اداری وخدمات ملکی باید یک ادارۀ غیر سیاسی، غیر جانب‌دار، حرفه‌یی و مسلکی را به وجود آورد و افراد شایسته را به کار بگمارد. بر بنیاد قانون اساسی دسترسی به فرصت‌ها باید برابر باشد. بنابراین، هر شهروند افغانستان که بیشترین توانایی را دارد، باید در سمت‌ها و پست‌هایی‌که عرضه می‌شود و در معرض داوطلبی قرار می‌گیرد، جذب شود. این هدف اساسی تشکیل کمیسیون بوده است. طبیعتاً تشکیل و وجود کمیسیون از نبودش به مراتب بهتر است. اگر ما کمیسیون اصلاحات اداری و خدمات ملکی را ایجاد نمی‌کردیم، حالا باید از صفر شروع می‌کردیم و خسارات بسیار عظیمی را تا هنوز متقبل شده بودیم. هزینه‌ها و امکاناتی‌که در این راستا مصرف شده، طبیعی است که تغییری را به وجود آورده است؛ نمی‌تواند جز این باشد. اما نسبت به هزینه‌های فرصت و هزینه‌های فزیکی‌یی‌که به مصرف رسانیده‌ایم، آیا توانسته‌ایم تغییر ایجاد کنیم؟ به نظر می­آید به تناسب هزینه‌های فرصت و بودجه­یی خود و ضرورت­های کشور، موفقیت نداشته‌ایم.

به پندار برخی پژوهشگران، بستر تغییر و اصلاحات به لحاظ ذهنی و فرهنگی – اجتماعی در جامعۀ افغانستان فراهم نبوده است. به نظر شما در ده سال گذشته در زمینۀ ایجاد چنین بستری کاری صورت گرفته است و یا خیر؟

من باور دارم اگر در سطح رهبری نظام و نخبگان اراده‌یی برای رقم‌زدن تغییر وجود داشته باشد، در جامعه هیچ مقاومتی در برابر تغییر به وجود نخواهد آمد. نخبگان ما ارادۀ تغییر داشته باشند؛ آنها که جهان را دیده‌اند، تحصیلات عالی دارند. اما نخبگان ما در صورتی می‌توانند تغییر را ایجاد کنند که نیروی ماهر داشته باشند.

ما باید اصلاحات و تغییر را از نظام آموزش و پرورش، مکاتب و دانشگاه‌ها آغاز کنیم. باید یک نظام آموزش و پرورش و نظام دانشگاهی بسیار قوی داشته باشیم. اصلاحات اولیه در آن دو کانون باید صورت گیرد. بعد نهادهای قضایی و پولیس برای اصلاحات بسیار مهم هستند. اگر می‌خواهید با فساد مبارزه کنید، باید پولیس ماهر در سطح قاضی داشته باشید. پولیس روی جاده که نمی‌تواند با فساد مبارزه کند. شما باید قضا و سارنوالی درست داشته باشید. این‌ها پله‌های اصلاحات اداری است. این مسأله در پروسۀ اصلاحات اداری به فراموشی سپرده شده است. بنابراین، ما باید سلسله مراتب اصلاحات را تشخیص دهیم. در قدم نخست، نخبگان باید دارای نگاه اصلاح‌گرایانه و دارای ارادۀ تغییر باشند. رهبری نهادهای خدمات ملکی افغانستان باید دارای نگاه اصلاح‌گرایانه باشد، باید لیدرشیب(رهبری) این نهادها تغییر کند و دیدگاه جدید داشته باشند.

در گام دوم، اولویت­ها باید در تطبیق برنامۀ اصلاحات اداری مشخص شود. مکتب، دانشگاه، پولیس، قضا و سارنوالی جزو اولویت‌ها هستند. ‌

 رهبران قوه‌های سه گانۀ نظام چقدر می‌توانند در پروسۀ اصلاحات در نظام کارساز باشند؟ آیا رهبری قوه‌های مجریه، قضاییه و مقننۀ افغانستان اراده‌یی برای تغییر و اصلاحات داشته‌اند؟

رهبری نظام، اعضای مجلسین شورای ملی و … همیشه از تغییر و اصلاحات سخن می‌گویند. اما قطع نظر از سخن، ما نزد خودمان و خدای‌مان باید محاسبه کنیم که تا چه اندازه نگاه و ذهنیت تغییر در نزد ما وجود داشته است. ما باید برای تغییردادن وضعیت، نگاه تغییر داشته باشیم؛ مشکلی که من می‌بینم در نوعِ نگاه‌مان است. بزرگان نظام باید دارای نوع نگاه راهبردی می‌بودند. مثلاً در لوی سارنوالی(دادستانی کل) هنوز ساختار قدیمی و کهنه حکمفرماست؛ ساختاری که از حکومت‌های مارکسیستی باقی مانده در آنجا حفظ شده است‌. در قضا هم کسانی را استخدام می‌کنیم که سابقۀ کار طولانی دارند. در دانشگاه‌ها هم به طور غالب کسانی را به عنوان استاد داریم که محصول دورۀ فروپاشی نظم دولتی و دانشگاهی و حامل دیدگاه‌های کهنه و قدیمی اند.

چگونه می‌توان مقاومت‌هایی را‌که در برابر پروسۀ تغییر در رهبری نظام و سطوح پایین جامعه وجود دارد، شکستاند؟ راه‌های شکستاندن این مقاومت‌ها کدام‌هاست؟

نخبگان بسیار تأثیرگذارند. اگر در حلقه و تیم رییس‌جمهور نگاه تغییر وجود داشته باشد، آن‌ها می‌توانند افراد شایسته و تأثیرگذار را در سمت‌های مهم بگمارند و مجلس نماینده‌گان شورای ملی را هم اقناع کنند. در مجلس نماینده‌گان نیز متأسفانه نگاه و شناخت جدید برای تغییر وجود ندارد. این درحالی است که می‌خواهند اصلاحات و تغییر به وجود بیاید؛ اما اکثرشان دیدگاه روشن در بارۀ روش‌های تغییر و اصلاحات ندارند. درک مشترک ریاست‌جمهوری و مجلس نماینده‌گان در مورد تغییرات و این­که این تغییرات چگونه از طریق  “شاه کلیدهای نظام اداری” کشور به وجود می­آیند، بسیار راه‌گشا و مؤثر خواهند بود.

با صحبت از ادارۀ عامه و نظام خدمات ملکی، طبیعتاً بحث بروکراسی مطرح می‌شود. جناب دکتر تعریف شما از بروکراسی چیست و چه نظریه‍‌‌ها و برداشت‌هایی در این باره وجود دارد؟

ادارۀ حرفه‌یی، غیرسیاسی، بی‌طرف که طی یک فرایند کاملاً شفاف و اداری شکل گیرد، بروکراسی است. تعیین‌‌شدن کسانی که تکنیک و روش اداره را بلند هستند در رهبری نهادها، از راه کاملاً شفاف سبب شکل‌گیری یک ادارۀ بروکرات می‌شود. ادارۀ بروکراتیک، تابع روابط شخصی، سلایق و … نیست؛ بلکه تابع روندها، پروسه‌ها و رویه‌های قانونی و غیرشخصی است. هدف از بروکراسی ایجاد اداره‌یی کاملاً شفاف است که در آن سلایق شخصی و … هیچ جایگاهی ندارد. ادارۀ بروکراتیک نسب به عواطف شخصی این و آن کر و کور و لال است؛ آن‌ها را نمی‌فهمد، صرف وظایف خود را می‌فهمد. معطوف به وظایف و مسوولیت‌های خود است. ادارۀ بروکراتیک برای تأمین نیازمندی‌ها و خواست‌های مردم است؛ یعنی خود هدف نیست، مردم هدف است. یکی از مشکلاتی که ما در اداره داریم، این است که فکر می‌کنیم، قانون و تشکیل اداری خودش هدف است، این موضوعیت دارد و باید احترام شود. مشتریان و مردمی که به اداره رجوع می‌کنند، باید این‌ها را تقدیس کنند. ادارۀ مدرن چنین نمی‌گوید؛ ادارۀ مدرن می‌گوید که من برای انسان هستم، من هدف نیستم، من وسیله هستم؛ وسیله برای کسانی که به اداره مراجعه می‌کنند.

 

تفکیک وظایف سیاسی و اداری در بیروکراسی، تا چه حد در ادارۀ افغانستان در نظر گرفته شده است. در ضمن، استقلالیت نظام خدمات ملکی و روابط آن با بخش‌ سیاسی قوۀ اجراییه را در موثریت نظام خدمات ملکی چگونه می‌بینید. تفکیک وظایف اداری و سیاسی، در تأمین عدالت، قانون و … چقدر تأثیرگذار است؟

به وجود آوردن ادارۀ حرفه‌یی و غیرسیاسی شرط لازم تحقق عدالت است. این کار در ملت‌شدن مردم افغانستان هم تأثیر اساسی دارد. در عین حال، چون ما یک نظام منتخب داریم و نظام ما از طریق انتخابات شکل می‌گیرد، باید در سطوح بالا، مقامات ما سیاسی باشند.  وزیر و معاونانش سیاسی است و این نیازهم است. وزیر از طریق نماینده‌گان مردم انتخاب می‌شود و برای اجرای برنامه‌های خود نیازمند تیم می‌باشد. اما باید حد و مرزی میان مقام سیاسی و ملکی وجود داشته باشد که این را می‌توان از تجارب کشورهای دیگر آموخت.

راه‌هایی‌که از طریق آن ما بتوانیم افراد را براساس اهلیت، ظرفیت و توانایی‌شان در سمت‌های مختلف بگماریم، به نظر شما کدام‌هاست؟

یکی از راه‌ها به نظر من اصلاح قانون خدمات ملکی فعلی است. در این قانون باید اصلاحات به وجود بیاید. سپس، یک نظام متمرکز امتحان سراسری برای گزینش افراد در سمت‌های دولتی برگزار شود. سیستم کانکور شکل بگیرد. کاری که کمیسیون از سال پیش شروع کرد.

فکر می‌کنم شورای ملی با برگزاری کانکور مخالفت کرد؟

من فکر می‌کنم راه گزینش افراد مسلکی همین است. اما کانکور تا زمانی برگزار شده نمی‌تواند که در قانون خدمات ملکی اصلاحات نیاورید. براساس طرزالعمل و مصوبۀ شورای وزیران که نمی‌شود کانکور را برگزار کرد. چون برگزاری کانکور با قانون در تضاد است.  البته کانکور باید چند مرحله‌یی باشد. در این آزمون پرسش‌هایی مطرح شود که از طریق آن توانایی و مهارت افراد سنجش شود. پرسش‌ها از معلومات عمومی نباشد؛ معلومات عمومی به درد (اداره) نمی‌خورد. مثلاً در گزینش کارمندان کمیسیون مستقل نظارت بر تطبیق قانون اساسی می‌پرسند که قانون اساسی چند ماده دارد. از این طریق نمی‌شود یک مدیر شایسته و لایق را جذب کرد. روی‌ سؤال‌ها باید جدی کار شود. یک گروه کارشناسان مجرب که دیدگاه جدید داشته باشند، باید به خاطر تهیه سؤال به کار گماشته شوند. مهارت‌ها انضمامی و عینی شناسایی شود، نه براساس سوابق. عرض کردم ما سوابقی داریم که از نظام‌های ناکام به دست آمده که در آنها نظام اداری اصلاً وجود نداشته است.

این برنامه برای 5 سال باید در افغانستان راه‌اندازی شود و پس از آن‌که ما توانستیم نیروهای ماهر خودمان را در اداره جذب کنیم، آنگاه شرایط سوابق و تجربۀ کاری و… را بگذاریم. ما کسانی را فعلاً داریم که رفته‌اند به کشورهای خارجی و درس خوانده اند و 45 و 50 سال سن دارند، اما در نظام اداری افغانستان به ویژه در قضا قابل جذب نیستند. کسی را که از تحصیلات بالا برخوردار است، رد کنیم و کسی‌که تازه از شرعیات فارغ شده را جذب کنیم، خوب این جا ضرر نکرده‌ایم؟ واضح است که ضرر کرده‌ایم. تحصیلکردۀ مان می‌تواند حتا یک ولایت را متحول کند. من سال پیش به بامیان رفتم؛ مردم از سارنوالان بسیار ناراضی بودند و از قضات بسیاری راضی. دلیلش این بود که دونفر با سویۀ ماستری در آنجا جذب شده بود. چون آن دو نفر سابقۀ کار در سیستم قضایی افغانستان نداشتند، بناءً با فساد و راه‌های آن آشنا نبودند و روحیۀ فساد را نیز نداشتند.

خوب از فساد گفتین. فساد به بزرگترین چالش در برابر دولت افغانستان تبدیل شده است، آمارهای جهانی نشان‌دهندۀ میزان بالای فساد در دولت افغانستان است. ریشه‌های فساد در سطوح پایین و بالای دولت چیست و ما چگونه می‌توانیم با این پدیدۀ خطرناک که تهدید جدی در برابر دولت و مردم افغانستان محسوب می‌شود، مبارزه کنیم؟

نخست: فساد در افغانستان ریشۀ فرهنگی دارد؛ پیشینۀ فساد هم در کشور ما بسیارطولانی است. در نظام شاهی هیچ مسأله و دعوایی بدون رشوت حل نمی‌شد. پرونده‌ها سال‌های سال بسته نمی‌شد و گرفتن پول به یک فرهنگ تبدیل شده بود.

دوم: پس از فروپاشی اداره در افغانستان، فساد در کشور به یک فرهنگ عمومی تبدیل شد. در سطح جامعه هم کمتر کسی پیدا می‌شود که در تلاش انجام کارشان از راه‌های درست باشند. هر کسی پدیدن آمدن یک زمینه را که برایش پیش آمده، یک فرصت تلقی می‌کند. فرهنگ عمومی ما به اندازۀ کافی آسیب دیده است. اگر به کسی فرصت بیاید و از آن استفاده نکند، به نوعی یک آدم استثنایی محسوب می‌شود.

سوم: وقتی نظام اداری تضعیف شود، خود به خود فساد در درون اداره نفوذ می‌کند.

ما می‌توانیم از راه‌های گوناگون با فساد مبارزه کنیم. نهادهای آموزش و پرورش، دانشگاه‌ها و رسانه‌های ما و همۀ نهادهایی‌که متولی فرهنگ‌سازی هستند، باید یک مبارزۀ جدی را علیه فرهنگ عمومی‌مان آغاز کنند. به خاطر این که می‌گویند: “از کوزه همان طراود که در آن باشد”. تمامی ملامتی‌ها را سر کسانی که در اداره کار می‌کنند، خالی نکنیم و یا سر کسانی که در سطوح بالا کار می‌کنند، نشکنانیم. به خاطر این‌که این‌ها از فرهنگ‌مان تغذیه می‌شوند. بنابراین، اگر ما روی فرهنگ‌مان کار نکنیم همیشه این مشکل را خواهیم داشت.  مگر کسانی که در اداره کار می‌کنند، کی‌ها هستند؟ آن‌ها که از آسمان نیامده‌اند، از میان مردم برخیسته اند.  مردم هم از آن‌ها توقع دارند که فرصت گیرت آمد، استفاده کن. ما روی فرهنگ عمومی خود کار کنیم و فرهنگ عمومی خودمان را در این زمینه مقصر بدانیم و همه خود را در این فساد مقصر بدانیم و مسوولیت آن را بردوش بگیریم.

در کل، ما باید ارادۀ تغییر را در سطح نخببگان‌مان به وجود آوریم؛ قوانین‌مان را سهل‌تر سازیم. همان‌‎طوری که وزیر مالیه گفت: قانون تدارکات پروژه‌ها را طولانی می‌سازد. خوب کوشش کنیم که این قانون اصلاح شود. اصلاح قوانین، اصلاح روندها و فرایندها و ارادۀ تغییر در سطح نخبگان سبب می‌شود که ما از نفوذ غیرقانونی در اداره‌ها جلوگیری کنیم؛ اما فرهنگ عمومی خودمان را نباید از یاد ببریم. هم اکنون بیش از 50 رسانۀ تصویری داریم، همۀ آنها همه‌روزه علیه مأموران و نخبگان دولتی تبلیغ می‌کنند؛ اما هیچ یک از آن‌ها نمی‌گویند که فساد در فرهنگ ما ریشه دوانیده است. یک آدم عادی را در سطح جامعه می‌بینید که کارت (رأی‌دهی) خرید و فروش می‌کند. وقتی خود مردم تمایل دارند که رأی خود را با یک وعده غذا بفروشند، شما چه انتظاری می‌توانید داشته باشید. بنابراین، فرهنگ عمومی ما بیشتر نقد شود و مردم مسوولیت‌پذیر شوند.

در زمینۀ مبارزه با فساد نهادهای مسوول از جمله سارنوالی، پولیس و کمیسیون‌های مبارزه با فساد چگونه عمل کرده‌اند؟

پولیس، سارنوالی و محاکم سه نهاد اصلی در مبارزه با فساد اداری هستند. بقیه در این روند چندان جایگاهی ندارند. ما دوسیه‌های بسیار کلان فساد داشتیم. از کابل بانک گرفته تا پرونده‌های بسیار بزرگ دیگر. چون در پشت قضیۀ کابل بانک جامعۀ جهانی ایستاد، بالاخره پروندۀ آن تاجایی رسید، اما موارد دیگر سرپوشیده ماند. با فساد باید در سطح بالا مبارزه شود. اگر چند دوسیۀ بزرگ فساد اداری به درستی حل و فصل شوند و حکم محکمه در بارۀ آن­ها صادر و تطبیق شوند، مطمین باشید که در سطح پایین و بالا می‌تواند بسیار تأثیر بگذارد. شما فکر کنید که فساد یک جبهه و اردو است که در مقابل شما قرار گرفته است؛ اگر شما چند فرمانده و سپه‌سالار آن را شکست دادید، تمام صفوف اردو و جبهه آن را فرو می‌پاشانید. این به خودی خود سبب تضعیف فساد می‌شود. فساد در وضعیت کنونی فرصت محسوب می‌شود. اگر سرهنگان و سپه‌سالاران فساد را شکست دادید، فساد از فرصت بودن بیرون می‌آید. اگر این سه نهاد (پولیس، سارنوالی و ستره محکه) چند فرمانده فساد را از بین برده بودند، بسیار در کاهش فساد و ایجاد اصلاحات تأثیر می‌گذاشتند. متأسفانه این سه نهاد به دلیل نداشتن نیرو و کادر ماهر دچار ضعف هستند. پولیسی که در مبارزه با فساد و باندهای مواد مخدر و مانند آن کار می‌کند باید در حد سارنوال دانش حقوقی داشته باشد، پولیس روی جاده که نمی‌تواند با فساد مبارزه کند. شما پولیس فدرال امریکا را ببینید. مبارزۀ قانونی با فساد که در آن شکنجه نباشد و تمامی معیارهای قانونی در کشف جرم رعایت گردد، بدون برخورداری از فنون تخنیکی و مهارت جرم‌شناسی بسیار بالا، عملی نیست. باید از قدرت پیگری و اطلاعاتی بسیار بالا برخوردار باشید. دانش حقوقی را هم باید بلد باشید که متهم را بتوانید به دام بیاندازید. سارنوالان و قضات هم باید از چنین دانشی برخوردار باشند.

اما دولت افغانستان خارجی‌ها را به فساد بزرگ و کلان متهم می‌کند؟

دولت باید این را به طور شفاف بگوید. وارد کردن اتهام مشکلی را حل نمی‌کند.

 اگر دولت افغانستان مصرف پول توسط سازمان‌های غیردولتی را فساد بپندارد، خارجی‌ها می‌گویند که این وظیفۀ ماست. آنها می‌گویند که وقتی ما در یک کشور جنگ‌زده هزینه می‌کنیم، باید بخشی از کمک‌های ما را به نهادهای غیردولتی از جمله جامعۀ مدنی و … اختصاص بدهیم. این در استراتژی آن‌هاست. این تیوری را صاحب‌نظران و استادان دانشگاه‌های‌شان مطرح کرده‌اند. آن‌ها در کشورهای در حال‌ گذاری مثل افغانستان برای تحقق دموکراسی، نهادهای مدنی را هم حمایت می‌کنند. در بخش تدارکات کارهایی که خارجی‌ها می‌کنند، بسیار هزینه بردار است؛ اما خارجی‌ها این را که فساد نمی‌دانند. حکومت افغانستان باید مصداق فساد را روشن کند. در کجا شما فساد نکرده‌اید و خارجی‌ها مرتکب فساد شده‌اند؟

در نهایت باید گفت، ارتکاب فساد توسط خارجی‌ها مسوولیت ما را رفع نمی‌کند.

جناب آقای دکتر، ساختارها، پروسه‌ها و چارچوب‌های کاری در نظام اداری با تقلید و یاهم با واردکردن طرح و برنامه از کشورهای دیگر بر بنیاد اصول مدرن عیار شده می‌تواند؛ اما نظام باورهای ما تا اکنون رعیت‌محور است، تا شهروند محور. در چنین شرایطی چگونه می‌توان بستر ذهنی و فکری اصلاحات را در نظام خدمات ملکی افغانستان ایجاد کرد؟

بازهم تأکید می‌کنم که ذهنیت‌ها را باید در سطوح بالا تغییر بدهیم. مسأله‌یی را که شما اشاره کردید در ادارۀ افغانستان جداً وجود دارد. در ادارۀ ما آمر نگاه رعیت‌محور به مردم دارد. درحالی که اداره برای مردم است، نه مردم برای اداره. این مسأله باید جز برنامه‌های آموزشی کمیسیون اصلاحات اداری باشد. کمیسیون اصلاحات اداری می‌تواند پروسۀ تغییر این دیدگاه را عملیاتی سازد.

یادداشت:

این مصاحبه در سال 1392 انجام شده است.